顧敏康﹕種族歧視條例 應涵蓋內地新移民

顧敏康﹕種族歧視條例 應涵蓋內地新移民      2006年12月14日
【明報專訊】作者為城市大學法律學院助理教授

11月30日，香港政府決定將《種族歧視條例草案》刊憲，並將在近期內提交立法會。作為一個法制比較發達的多元化的大都市，筆者一直對香港沒有反種族歧視立法感到遺憾。現在，《草案》終於出台，感到欣慰。但是，筆者對《草案》未能涵蓋內地新移民表示強烈的不滿。


民政事務局常任秘書長林鄭月娥在11月29日的記者會上說：

「種族的定義是某人的種族、膚色、世系、民族或人種。這與國際根據《消除一切形式種族歧視國際公約》(《公約》)所採用的定義是一致的。」

為了排除對內地新移民的涵蓋，《草案》說明第32段指出：

「由於幾乎所有新來港人士與本港華裔人士屬同一人種，根據公約第一條對『種族』一詞的定義(即現時條例草案採納的定義)，新來港人士並非自成一個種族群體。」

根據現代的人權理論，筆者對這種機械的解釋表示無法認同。

首先，政府必須認識到：《公約》所規定的定義是屬於狹義的和最低限度的定義。作為一個法治比較發達的大都市，香港理應在推動人權發展方面採取更積極進取的態度，其反種族歧視立法所訂的標準應當高於國際人權公約所規定的最低標準要求。在這方面，《香港人權法案條例》堪稱是一個典範。例如，其第22條比照聯合國《公民權利和政治權利國際公約》第19條明確規定：

「人人在法律上一律平等，且應受法律平等保護，無所歧視。在此方面，法律應禁止任何歧視，並保證人人享受平等而有效之保護，以防因種族、膚色、性別、語言、宗教、政見或其他主張、民族本源或社會階級、財產、出生或其他身分而生之歧視。」

根據此規定，筆者可以推斷：種族歧視不僅指根據人的種族、膚色、世系、民族或人中而實施的歧視行為，而且還包括根據人的語言、口音和文化背景而實施的歧視行為。內地新移民由於其特定的語言和行為習慣，經常受到歧視，這是一個不容忽視的社會問題。

事實上，《草案》本身也隱含將種族概念廣義化的現象。例如，《草案》先將「種族」(race)定義為：就某人而言，指該人的種族、膚色、世系、民族或人種。跟進一步將「世系」界定為「某作為僅在以下情下構成基於世系而作出的歧視：該作為是基於社會分層(例如世襲階級及相類似的世襲地位制度)的方式構成對社會成員的歧視，而該歧視取消或減損他們平等享有人權的權利」。

世系的劃分顯然與種族沒有必然的關係，但是卻也可以構成種族的內涵的一部分。倘若世系也可以構成種族的內涵，為什麼基於不同文化和語言背景而形成的內地新移民這個族群不可以涵蓋在「種族」的定義下呢？

其次，即使政府認為《草案》不應當涵蓋內地新移民的理由可能成立，其也有兩個更好的選擇：一是根據現代人權保護的理念制定一部大的「反歧視立法」，涵蓋各種歧視行為；另一個是在制定反種族歧視立法的同時，專門制定保護內地新移民的法律。我們關注到，《草案》說明中對《草案》不包含內地新移民的解釋也是存在問題的。《草案》第32段指出：

「更重要的是，部分新來港人士間中受到的歧視待遇實質上並非種族歧視，而是社會歧視。以禁止種族歧視的法例處理這些問題，在原則上實屬錯誤。」

這個說明暴露出了另一個嚴重的法治問題：政府顯然已經關注到內地新移民在香港飽受所謂的「社會歧視」，但既不將這種歧視行為納入《草案》所調准的範疇，也沒有通過專門立法加以規範，使得內地新移民受歧視的情出現沒有法律規範的真空現象。政府這樣做不僅等同於放任不管，而且間接助長了香港社會對內地新移民的進一步歧視。在一個自稱是法制比較發達的地區，卻沒有法律去保護內地新移民不受「社會歧視」，這是何等的悲哀！

目前香港已與內地簽訂了更緊密經貿關係安排，並正在積極爭取內地投資移民和落實其他吸引內地人士來香港學習就業的安排。而香港卻沒有制定專門的法律保護他們不受歧視，這必將使這些人士對香港感到灰心失望，使香港最近出台的吸引內地人才的政策大打折扣。